Eντοπισμός δικαστικώς προσβλητής διοικητικής πράξης σε πολιτική ομιλία: Conseil d’Etat, 15 mars 2017, Association Bail à part, tremplin pour le logement [n° 391654]

 

Πηγή: www.prevedourou.gr

 

Eντοπισμός δικαστικώς προσβλητής διοικητικής πράξης σε πολιτική ομιλία: Conseil d’Etat, 15 mars 2017, Association Bail à part, tremplin pour le logement [n° 391654]

Εντοπισμός δικαστικώς προσβλητής διοικητικής πράξης σε πολιτική ομιλία: Conseil d’Etat, 15 mars2017, Association Bail à part, tremplin pour le logement [n° 391654]. Βλ. συναφώς ανάλυση σε Cl. Blanchon, L'illégalité d'une décision «révélée» par un discours politique, AJDA 2018, σ. 53

1.H απόφαση Conseil d’Etat, 15 mars 2017, Association Bail à part, tremplin pour le logement αποτελεί άλλη μια περίπτωση ευρείας ερμηνείας της έννοιας της προσβλητής με αίτηση ακύρωσης πράξης (acte faisant grief).Υιοθετώντας και πάλι ρεαλιστική προσέγγιση, ο δικαστής εξετάζει πράξεις που, κατά την ομολογία της δημόσιας εισηγήτριας (rapporteur public), θα είχαν προκαλέσει κατάπληξη στους «πατέρες της αίτησης ακύρωσης» αν μπορούσαν να ελέγξουν τη σύγχρονη νομολογία [1]. Εν προκειμένω, ο δικαστής εντοπίζει σε πολιτική ομιλία του πρωθυπουργού, ακριβέστερα σε συνέντευξη τύπου, «διοικητική απόφαση»,  δηλαδή όχι απλώς πράξη που προέρχεται από διοικητική αρχή και μπορεί να θίξει τον αποδέκτη παράγοντας όχι απαραιτήτως έννομα αλλά οικονομικής φύσης αποτελέσματα, όπως συμβαίνει με τις ηπίου δικαίου πράξεις των ρυθμιστικών αρχών,   αλλά πράξη που εμπεριέχει ρύθμιση, δηλαδή μεταβάλλει τον εξωτερικό νομικό κόσμο [2]. Ακριβέστερα, το Conseil d'Etat επελήφθη σε πρώτο και τελευταίο βαθμό [3] ομιλίας του πρωθυπουργού της 29ης Αυγούστου 2014 από την οποία προκύπτει, κατά την αιτούσα ένωση (Association «Bail à part»), η απόφαση να εφαρμοστεί ο νόμος περί καθορισμού των μισθωμάτων [4] μόνο στο Παρίσι και πειραματικά. Αμφισβητείται η νομιμότητα της οριοθέτησης του πεδίου εφαρμογής του νόμου, ο οποίος προβλέφθηκε αρχικά για να καλύψει όλη την επικράτεια και χωρίς μεταβατική διάταξη. Η τοποθέτηση του πρωθυπουργού, όπως διατυπώθηκε στην ομιλία του, ήταν σαφής : «Έχουμε στο εξής αρκετή απόσταση για να εκτιμήσουμε τις δυσκολίες της εφαρμογής του νόμου [...]. Επομένως, θα εφαρμοστεί πειραματικά μόνο στο Παρίσι. Θα επεκταθεί στους άλλους οικισμούς μόνον αφού πραγματοποιηθεί απολογισμός της εφαρμογής του». Μετά την κριτική που άσκησε η δήμαρχος της Lille, η Martine Aubry, ο πρωθυπουργός άλλαξε την αρχική του θέση και δέχθηκε να επεκτείνει την εφαρμογή του νόμου και στον ως άνω οικισμό, με ομιλία που εκφώνησε λίγες μέρες αργότερα (στις 31 Αυγούστου 2014). Μία ένωση ενδιαφερομένων προσέφυγε στο Conseil d'Etat κατά των δύο αυτών πολιτικών ομιλιών, προβάλλοντας την κανονιστικότητά τους (normativité) και, συνακολούθως, τον παράνομο χαρακτήρα τους.

2. Το δικαστήριο αντιμετώπισε δύο βασικά ζητήματα: πρώτον, αν στην πολιτική ομιλία του πρωθυπουργού μπορεί να εντοπιστεί «πραγματική διοικητική απόφαση», δεκτική αίτησης ακύρωσης, και, δεύτερον, σε περίπτωση καταφατικής απάντησης, αν η απόφαση αυτή είναι νόμιμη.

I – Ο εντοπισμός «απόφασης» σε πολιτική ομιλία

3.Η αναγνώριση πραγματικής απόφασης, δηλαδή διοικητικής πράξης και μάλιστα βλαπτικής (acte faisant grief), σε πολιτική ομιλία, σημαίνει ότι ο δικαστής αδιαφορεί για το υπόστρωμα της πράξης (instrumentum), υπό την προϋπόθεση ότι, λόγω των αποτελεσμάτων της, μπορεί να ενταχθεί στην κατηγορία της δικαστικά προσβλητής πράξης. Η «πραγματιστική» αυτή νομολογία είναι καλοδεχούμενη, υπό την προϋπόθεση βεβαίως ότι οριοθετείται αυστηρά, ώστε να αποτραπεί η ανεπιθύμητη ανάμιξη του νομικού στοιχείου στο πολιτικό, η αμφισβήτηση της διάκρισης των εξουσιών και, ακόμη περισσότερο, της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας όπως την κατοχυρώνει το Σύνταγμα.

A. Η αδιαφορία του δικαστή για το υπόστρωμα της πράξης και η έμφαση στις συνέπειές της

4.Η αναγνώριση ότι μια πολιτική ομιλία εμπεριέχει διοικητική πράξη με κανονιστικό χαρακτήρα, δηλαδή ενέχουσα ρύθμιση που μεταβάλλει τον εξωτερικό νομικό κόσμο, σημαίνει πλήρη αποδέσμευση του δικαστή από τον τύπο της πράξης και εστίαση της προσοχής του στο περιεχόμενο και, ειδικότερα, στα αποτελέσματά της. Προφανώς η αναγνώριση του κανονιστικού/ρυθμιστικού χαρακτήρα πράξεων που ακολουθούν την παραδοσιακή διαδικασία έκδοσης, περιβάλλονται τον έγγραφο τύπο και δημοσιεύονται ή κοινοποιούνται αποτελεί τον κανόνα, πλην όμως η έλλειψη των κλασικών αυτών τύπων μπορεί στο εξής να αντισταθμιστεί από τη διαπίστωση ότι οι πράξεις αυτές παράγουν έννομα αποτελέσματα και, κατά συνέπεια, παρά την εκ πρώτης όψεως έλλειψη κανονιστικότητας (normativité), εντάσσονται στην κατηγορία των διοικητικών πράξεων. Το κλειδί του παραδεκτού έγκειται στο νομικό περιεχόμενο της προσβαλλόμενης πράξης. Διακρίνεται έτσι η απλή δήλωση πρόθεσης από τις αποφάσεις που παράγουν έννομα αποτελέσματα.

5. Εν προκειμένω, το άμεσο έννομο αποτέλεσμα που παράγει η ομιλία του πρωθυπουργού συνίσταται στη μη εφαρμογή, σε τοπικό επίπεδο, των διατάξεων που ρυθμίζουν τον καθορισμό των μισθωμάτων όπως αυτός προβλέπεται στον νόμο, ιδίως η μη ίδρυση παρατηρητηρίων που θα έπρεπε να συσταθούν από τους νομάρχες υπό την άμεση εποπτεία των υπουργών. Μολονότι η δημόσια εισηγήτρια, η Laurence Marion, πρότεινε το ενδεχόμενο διάκρισης μεταξύ των «θετικών» ομιλιών (που καταλήγουν σε συγκεκριμένη εφαρμογή ενός νόμου) και των «αρνητικών» ομιλιών (που καταλήγουν σε μη εφαρμογή), υποστηρίζοντας ότι μόνον οι πρώτες παράγουν κανονιστικότητα, το Conseil d'Etat δεν την ακολούθησε συναφώς (σκέψη 4). Έκρινε ότι οι επίδικες δηλώσεις αποκαλύπτουν την απόφαση («les déclarations litigieuses révèlent la décision») να μην τεθεί σε εφαρμογή η νομοθετική διάταξη περί καθορισμού των μισθωμάτων όπως τον προβλέπει ο νομοθέτης, και μάλιστα με λίαν επιτακτική διατύπωση.

6.Η επιλογή του όρου «αποκάλυψε» είναι χαρακτηριστική για την αντίληψη του Conseil d'Etat. Κατά τον δικαστή, η απόφαση υφίσταται ήδη πριν από την ανακοίνωσή της με την πολιτική ομιλία, η οποία είναι απλώς το εργαλείο, το υπόστρωμα που επιτρέπει την αποτύπωσή της. Παρά την έλλειψη του αναγκαίου τύπου, δηλαδή του νομοτύπου υποστρώματος, η βούληση του οργάνου είναι αποκρυσταλλωμένη και μπορεί, κατά συνέπεια, να ελεγχθεί από τον ακυρωτικό δικαστή. Ο Benjamin Defoort, στη διατριβή του με τίτλο «La décision administrative», ορίζει τη διοικητική πράξη ως την «επιτακτική γνωστοποίηση μονομερούς βούλησης που διαμόρφωσε η διοίκηση» (la signification impérative d'une volonté unilatérale arrêtée par l'administration) [5]. Ο οριστικός χαρακτήρας της τοποθέτησης αυτής σηματοδοτεί την αφετηρία της παραγωγής εννόμων αποτελεσμάτων χωρίς να χρειάζεται να αναμένεται η έκδοση άλλων πράξεων που θα αποτυπώσουν τη βούληση της Διοίκησης. Η διοικητική απόφαση εντοπίζεται στην επιτακτική (προφορική) δήλωση της πρόθεσης του πρωθυπουργού να περιορίσει το τοπικό και χρονικό πεδίο εφαρμογής του νόμου.

7.Η ως άνω πραγματιστική αναγνώριση αποφάσεων που δεν έχουν τυποποιηθεί, δεν έχουν αποκτήσει, δηλαδή, τον τύπο που απαιτεί ο νόμος, δεν είναι καινούριο φαινόμενο στο διοικητικό δίκαιο, όπως προκύπτει από το άρθρο του προέδρου Massot του 1996 [6]. Το Conseil d’Etat δέχεται ότι «υπάρχει απόφαση δεκτική ακυρωτικής προσβολής όταν η διοίκηση άρχισε να τροποποιεί τον εξωτερικό νομικό κόσμο χωρίς να αναμένει την έκδοση τυπικής πράξης, είτε διότι η πράξη αυτή δεν προβλέπεται από κανένα κείμενο, είτε διότι η διοίκηση εσφαλμένως υποστηρίζει ότι δεν χρειάζεται να εκδώσει άλλη πράξη, είτε, τέλος, διότι την εξαγγέλλει, αλλά έχει προκαταλάβει την επέμβασή της». Έτσι, η απλή δημόσια ανακοίνωση της μεταφοράς της Εcole Νationale d’Αdministration στο Στρασβούργο χαρακτηρίσθηκε από τον δικαστή ως «πραγματική βλαπτική απόφαση (une véritable décisionfaisant grief), εφόσον ο πρωθυπουργός δεν εξήρτησε την υλοποίησή της από άλλη απόφαση της κυβέρνησης». Στην περίπτωση, όμως, εκείνη όμως υπήρχε ήδη απόφαση της διυπουργικής επιτροπής για τη χωροταξία (Comité interministériel pour l'aménagement du territoire [CIAT]), περί μεταφοράς εκτός Παρισίων 45 οργανισμών με διαφορετικά καταστατικά (services de l'Etat, établissements publics, sociétés de droit privé), μεταξύ των οποίων και η γνωστή Ecole nationale d'administration [7]. Το ίδιο συνέβη και  με την απόφαση του προέδρου της Δημοκρατίας να στολίζεται με άνθη ο τάφος του στρατάρχη Petain κατά τον εορτασμό της 11ηςΝοεμβρίου [8], καθώς και με την απόφαση να κινηθεί κυβερνητική εκστρατεία ενημέρωσης σχετικά με τον ετήσιο συντελεστή πληθωρισμού [9]. Η έκφραση «décision révélée» χρησιμοποιήθηκε ρητώς για πρώτη φορά το 1997, για ένα ανακοινωθέν διαφόρων υπουργών που «αποκάλυψε» την απόφασή τους να εξουσιοδοτήσουν την Agence nationale de gestion des déchets radioactifs [ANDRA] να ξεκινήσει διαδικασίες γεωλογικής αναγνώρισης [10]. Θα πρέπει να τονιστεί ότι η προσέγγιση του δικαστή είναι πολύ προσεκτική και μετρημένη: έτσι, με την απόφαση CE 5 octobre 2015, Comité d’entreprise du siège de l’Ifremer et autres, to Conseil d’Etat απέρριψε αιτήσεις συνδικαλιστικών ενώσεων και οργάνων κατά της ανακοίνωσης (annonce) του πρωθυπουργού, ο οποίος, σε ομιλία που εκφώνησε τον Δεκέμβριο του 2014, επιβεβαίωσε, ένα χρόνο αργότερα, την ανακοινωθείσα τον Δεκέμβριο του 2013 «απόφαση» του προκατόχου του, να μεταφερθεί η έδρα του Ifremer, ενός δημοσίου ιδρύματος βιομηχανικού και εμπορικού χαρακτήρα (epic), στη Βρέστη. Το Conseil d’Etat έκρινε ότι οι ανακοινώσεις αυτές, που στερούνται, αφεαυτών, άμεσου νομικού αποτελέσματος, δεν αποκαλύπτουν την ύπαρξη απόφασης δεκτικής δικαστικής προσβολής με αίτηση ακύρωσης και, ως εκ τούτου, απέρριψε το σχετικό ένδικο βοήθημα. Τούτο διότι πρόκειται για σχέδιο το οποίο θα υλοποιηθεί με μεταγενέστερες αποφάσεις. Είναι ενδιαφέρον ότι ο rapporteur public πρότεινε να κριθεί η αίτηση ακύρωσης παραδεκτή και βάσιμη και να ακυρωθεί η «ανακοίνωση» του πρωθυπουργού λόγω αναρμοδιότητας, εφόσον η σχετική απόφαση μεταφοράς της έδρας ανήκει στο διοικητικό συμβούλιο του ιδρύματος, έστω και αν το αρμόδιο όργανο εκδώσει στη συνέχεια απόφαση με το ίδιο περιεχόμενο, τούτο δε για παιδαγωγικούς λόγους [11]. Περαιτέρω, κρίθηκε ότι δημόσιες δηλώσεις σχετικά με την αντιμετώπιση των αιτήσεων έκδοσης Ιταλών υπηκόων που κατηγορούνται για τρομοκρατικές ενέργειες εξέφραζαν απλή πρόθεση και στερούνταν εννόμων αποτελεσμάτων [12].

8. Θα μπορούσε να συναχθεί το συμπέρασμα ότι το άμεσο αποτέλεσμα της πράξης, δηλαδή η επέλευση των συνεπειών που επιδιώκει χωρίς να είναι αναγκαία η έκδοση μεταγενέστερης απόφασης, είναι εκείνο που επιτρέπει την αναγνώριση της κανονιστικότητάς της (normativité). Η πραγματιστική αυτή αντίληψη του παραδεκτού της αίτησης ακύρωσης κατά τέτοιων δηλώσεων πρέπει να οριοθετηθεί με σαφήνεια.

B. O αναγκαίος περιορισμός μιας πραγματιστικής νομολογίας

9. Η νομολογία αυτή εντάσσεται αναμφιβόλως στη ρεαλιστική μέριμνα του δικαστή να διευρύνει την πρόσβαση των πολιτών στη διοικητική δικαιοσύνη. Όπως υπογραμμίζει η rapporteur public, «πρόκειται ακριβώς για το άνοιγμα, μέσω μιας πραγματιστικής προσέγγισης, ενός δικονομικού παραθύρου για  τον έλεγχο άτυπων πρακτικών που δυσχερώς θα μπορούσαν, διαφορετικά, να εκτιμηθούν από τον δικαστή». Με τον τρόπο αυτόν, αποφεύγονται τα λεγόμενα «νεκρά δικονομικά σημεία» («angles morts contentieux»), εφόσον ο δικαστής επιλαμβάνεται μορφωμάτων που θα του διέφευγαν, εάν δινόταν έμφαση στον καθαρό νομικό τύπο. Η αναγνώριση από τον δικαστή πράξεων του ηπίου δικαίου και, συνακολούθως, υπό προϋποθέσεις, του παραδεκτού της κατ’ αυτών αίτησης ακύρωσης, εντάσσεται στο ίδιο πνεύμα [13]. Ο αποδέκτης της πράξης όχι μόνο μπορεί να την προσβάλει δικαστικά αλλά αναβαθμίζεται σε «συμπαραγωγό» («co-producteur») μιας μορφής κανονιστικότητας, εφόσον από τον τρόπο που αντιλαμβάνεται την πράξη και την εφαρμόζει εξαρτάται ο χαρακτηρισμός της ως «acte faisant grief» από τον δικαστή. Αν, δηλαδή, παρά την έλλειψη των αναγκαίων τύπων, ο πολίτης προσδίδει σε μια τοποθέτηση/άποψη της διοίκησης όλες τις έννομες συνέπειές της (ή, στην περίπτωση των πράξεων του ηπίου δικαίου, τις οικονομικές συνέπειες) και προσαρμόζει αναλόγως τη συμπεριφορά του, αυτή θα πρέπει να καταταγεί από τον δικαστή στις δεκτικές δικαστικής προσβολής με αίτηση ακύρωσης πράξεις.

10.Η φιλελεύθερη αυτή νομολογία είναι καλοδεχούμενη αλλά πρέπει, σε κάθε περίπτωση, να οριοθετηθεί. Αν ο δικαστής επιλαμβανόταν κάθε πολιτικής τοποθέτησης ή ομιλίας, θα προκαλούσε σύγχυση των εξουσιών και αυτό που εκ πρώτης όψεως μπορούσε να αποτελέσει πρόοδο του κράτους δικαίου (ευρύτερη πρόσβαση στον δικαστή) θα μεταβαλλόταν σε οπισθοδρόμηση. Δεν είναι βέβαιο ότι ανήκει στη δικαιοδοτική λειτουργία η αναγνώριση της ενδικασιμότητας μιας πολιτικής ομιλίας, αφού αυτό θα οδηγούσε στη δικαστικοποίηση του πολιτικού λόγου και, σε τελική ανάλυση, σε κυβέρνηση δικαστών [14].

11. Όρια στη δικαστικοποίηση των διοικητικών ενεργειών θέτει σαφώς η νομολογία Fairvesta : η νομολογία αυτή αφορά τον ειδικό τομέα της ρύθμισης και αναγνωρίζει μόνο τον χαρακτήρα βλαπτικής πράξης («acte faisant grief») των εν λόγω θέσεων της ρυθμιστικής αρχής χωρίς να φτάνει  μέχρι την αναγνώριση της ιδιότητας της διοικητικής απόφασης («décision administrative»), δηλαδή πράξης που επιφέρει μεταβολή του νομικού κόσμου με άδεια, απαγόρευση ή επιταγή. Η διάκριση αυτή μεταξύ δυνάμενης να προσβληθεί δικαστικώς βλαπτικής πράξης, όπως οι πράξεις του ηπίου δικαίου, και διοικητικής απόφασης, δηλαδή μονομερούς διοικητικής πράξης η οποία επιπλέον μεταβάλλει τον εξωτερικό νομικό κόσμο αφού περιέχει ρύθμιση (επιταγή, άδεια ή απαγόρευση) είναι μια κρίσιμη καμπή για τον δικαστή. Η επιφύλαξη αυτή, που απαντά σε όλη τη νομολογία για τις πράξεις του ηπίου δικαίου [15], δεν υπάρχει στην υπό εξέταση απόφαση, με την οποία κρίθηκε ότι η πολιτική ομιλία όχι μόνον είναι βλαπτική πράξη, αλλά επιπλέον έχει και την ιδιότητα της «décision administrative», δηλαδή εμπεριέχει ρύθμιση/κανονιστικότητα, υπό την έννοια ότι μεταβάλλει τον νομικό κόσμο.

12. Αν και ο δικαστής παραμένει λακωνικός ως προς τα κριτήρια αναγνώρισης της κανονιστικότητας (normativité)μιας πολιτικής ομιλίας, είναι δυνατόν να συναχθεί από τη μελέτη της απόφασης και από παρόμοιες παλαιότερες αποφάσεις ότι η δικανική πεποίθηση στηρίζεται στην εγγύτητα μεταξύ της εκφώνησης της ομιλίας και του νομικού της αποτελέσματος. Πρέπει, δηλαδή, να υπάρχει άμεση σχέση μεταξύ της ομιλίας και των συγκεκριμένων συνεπειών που διαπιστώθηκαν στην έννομη τάξη, χωρίς να μεσολαβήσουν άλλα μέτρα. Eν προκειμένω, δεν τέθηκε σε εφαρμογή ο νόμος όπως προέβλεπε το κείμενο του.

13. Εφόσον έγινε δεκτή η κανονιστικότητα (normativité) της πράξης, δηλαδή της ομιλίας του πρωθυπουργού, λόγω της έμφασης στο περιεχόμενό της και όχι στο υπόστρωμά της, και διατυπώθηκαν τα κριτήρια της οριοθέτησης της νομολογίας αυτής, ο δικαστής θα πρέπει να εξετάσει το κλασικό ζήτημα της νομιμότητάς της.

II – Η διαπίστωση της παρανομίας της απόφασης λόγω αναρμοδιότητας του εκδότη της

 14. Ο παράνομος χαρακτήρας της απόφασης που συνάγεται από την πολιτική ομιλία έγκειται στο ότι ο πρωθυπουργός στερείται αρμοδιότητας για να οριοθετήσει/περιορίσει το κατά τόπο και κατά χρόνο πεδίο εφαρμογής του νόμου για τον καθορισμό των μισθωμάτων. Μόνον ο νομοθέτης θα μπορούσε να καταστήσει τον νόμο πειραματικό. Η λύση αυτή υπαγορεύεται άμεσα από το συγκεκριμένο αποτέλεσμα στο οποίο ήθελε να καταλήξει ο δικαστής.

A. Αναρμοδιότητα της κανονιστικώς δρώσας διοίκησης να οριοθετήσει τοπικά και χρονικά τον νόμο

15. Το Conseil d’Etat έκρινε ότι η απόφαση που προκύπτει από την ομιλία του πρωθυπουργού είναι παράνομη λόγω αναρμοδιότητας του εκδότη της. Το άρθρο 37-1 του Συντάγματος, που ορίζει ότι «ο νόμος και η κανονιστική πράξη μπορούν να περιλαμβάνουν, για περιορισμένο αντικείμενο και διάρκεια, διατάξεις πειραματικού χαρακτήρα», δεν έχει, κατά το δικαστήριο, ως αποτέλεσμα να εξουσιοδοτεί την κανονιστική εξουσία να καθιστά ένα νόμο πειραματικό όταν αυτός δεν έχει εκδοθεί ως τέτοιος. Μόνον ο νομοθέτης έχει την εξουσία αυτή. Εν προκειμένω, ο πρωθυπουργός αντικατέστησε τον νομοθέτη και προσέδωσε πειραματικό χαρακτήρα στον καθορισμό των ενοικίων στο Παρίσι. Ο τοπικός και χρονικός περιορισμός του πεδίου εφαρμογής ενός κειμένου και η εξάρτηση της επεκτάσεως από έναν πειραματικό απολογισμό ανήκει αποκλειστικά στην αρχή που εξέδωσε το κείμενο αυτό. Πρόκειται για εφαρμογή της κλασικής αρχής του παραλληλισμού των τύπων και των αρμοδιοτήτων.

16. Η ανάγνωση της απόφασης αυτής όπως συμπληρώνεται από τις διαφωτιστικές προτάσεις της δημόσιας εισηγήτριας οδηγεί στο συμπέρασμα ότι η ανάγκη να επιτευχθεί το συγκεκριμένο αυτό αποτέλεσμα, δηλαδή η ακύρωση της πράξης, υπαγόρευσε τη νομολογιακή θέση για την κανονιστικότητα της πράξης. Πράγματι, το αποτέλεσμα της ανακοίνωσης που περιέχει η ομιλία του πρωθυπουργού είναι άμεσο. Δίνει σαφές σήμα στα αρμόδια όργανα εκτέλεσης του νόμου, όπως θα συνέβαινε με την έκδοση εγκυκλίου ή γραπτής οδηγίας στους εκπροσώπους του κράτους στις οικείες περιφέρειες να μην προβούν στις ενέργειες που ορίζει ο νόμος πριν ολοκληρωθεί η πειραματική εφαρμογή του νόμου στο Παρίσι. Ο πρωθυπουργός, εκ προθέσεως και κατά παράβαση των συνταγματικών του υποχρεώσεων (άρθρο 21 του Συντάγματος που επιβάλλει την εκτέλεση των νόμων) ανακοινώνει ότι θα εκτελέσει εν μέρει μόνο τον νόμο που ψήφισε το Κοινοβούλιο.

B. Μια νομολογιακή θέση που υπαγορεύεται από συγκεκριμένο αποτέλεσμα

17. Η θέση του δικαστή για την κανονιστικότητα της πράξης υπαγορεύθηκε ακριβώς από τη βούλησή του να ακυρώσει την πρωθυπουργική τοποθέτηση. Χωρίς την αναγνώριση του χαρακτήρα της ομιλίας του πρωθυπουργού ως πράξης δεκτικής προσβολής, τέτοιες πολιτικές ομιλίες θα έμεναν εκτός δικαστικού ελέγχου. Ο δικαστής έκανε χρήση της «εξουσίας ερμηνείας» που διαθέτει, προκειμένου να κρίνει ότι οι ομιλίες αυτές «αποκάλυψαν» την ύπαρξη διοικητικής απόφασης. Ακόμη και αν θεωρηθεί, όπως δέχεται ο B. Defoort, ότι καμία διοικητική απόφαση δεν υπάρχει αφεαυτής και ότι είναι πάντοτε το αποτέλεσμα της απόφασης του ερμηνευτή του δικαίου, κυρίως του δικαστή, να την αναγνωρίσει ως απόφαση [16], πάντως, ορισμένες καταστάσεις ζητούν από τον δικαστή να κάνει μέγιστη χρήση της εξουσίας αυτής. Αυτό συμβαίνει όταν η έλλειψη τυπικότητας της πράξης τον αφήνει ελεύθερο ως προς την αναγνώριση ή όχι του χαρακτήρα της ως διοικητικής απόφασης και, ακόμη περισσότερο, όταν το όλο πνεύμα της συνταγματικής έννομης τάξης του επιβάλλει να αποφασίσει προς συγκεκριμένη κατεύθυνση. Έτσι, αν κάνει χρήση της «ελευθερίας ερμηνείας» που διαθέτει κατά τον M. Troper για να εντοπίσει σε πολιτική ομιλία μια πραγματική διοικητική απόφαση, αυτό γίνεται ακριβώς για να κολάσει την έλλειψη εφαρμογής του νόμου όπως o ίδιος ο νομοθέτης την προέβλεψε. Είναι προφανές ότι ο δικαστής πρέπει να χρησιμοποιεί τη μέθοδο αυτή με φειδώ, εφόσον συντρέχουν συγκεκριμένες προϋποθέσεις: ένα ήπιο και ευέλικτο κανονιστικό πλαίσιο και η κοινωνική ανάγκη προς τη συγκεκριμένη κατεύθυνση. Είναι μεν αναγκαία η αναγνώριση των ευθυνών των πολιτικών, όχι όμως και η συστηματική εκνομίκευση του πολιτικού λόγου, ακόμη δε λιγότερο η ενδικασιμότητα των πολιτικών ομιλιών τους.

[1] Προτάσεις της Laurence Marion στην υπόθεση n° 391654 Association «Bail à part».

[2] Βλ. αναλυτικά για το θέμα, μετά την έκδοση του Κώδικα για τη ρύθμιση των σχέσεων του κοινού με τη Διοίκηση (Code des Relations entre le Public et l’Administration (CRPA), F. Melleray, Les apports du CRPA la théorie de l’acte administratif unilatéral, AJDA 44/2015, σ. 2491, και P. Delvolvé, La définition des actes administratifs, RFDA 1/2016, σ. 35. Δογματικά συνεπέστερη φαίνεται η ακόλουθη κατασκευή: η έννοια γένους «διοικητική πράξη (acte administratif)» περιλαμβάνει τις πράξεις που συνιστούν αποφάσεις (actes décisoires, décisions) και εμπεριέχουν ρύθμιση, και τις πράξεις που δεν συνιστούν αποφάσεις (non décisoires), όπως οι μη επιτακτικές εγκύκλιοι, οι συστάσεις και οι ευχές. Η πρώτη κατηγορία, αυτή των αποφάσεων, περιλαμβάνει τόσο τη μεγάλη πλειονότητα των βλαπτικών πράξεων (actes faisant grief) που είναι δεκτικές δικαστικής προσβολής, όσο και κάποιες μη βλαπτικές πράξεις, όπως τα μέτρα εσωτερικής τάξης, ως προς τα οποία ο διοικητικός δικαστής χρησιμοποιεί τον όρο «απόφαση» και τα οποία περιέχουν ρύθμιση, έστω και μικρής σημασίας για την κατάσταση του διοικουμένου, οπότε δεν είναι δεκτικά δικαστικής προσβολής (actes ne faisant pas grief). Η δεύτερη κατηγορία διοικητικών πράξεων, οι actes non décisoires, στη συντριπτική πλειοψηφία τους είναι μη προσβλητές, δεν συνιστούν, δηλαδή actes faisant grief. Εξαίρεση, σύμφωνα με τη νέα νομολογία του 2016 που διαμόρφωσαν οι αποφάσεις Fairvesta, Numéricable και Société GDF Suez, αποτελούν οι πράξεις του soft law, που ο δικαστής κρίνει ότι πρέπει να ελέγξει λόγω των σημαντικών (μη νομικών) αποτελεσμάτων τους. Πρόκειται, δηλαδή, για actes administratifs non décisoires, αφού δεν μεταβάλλουν τον εξωτερικό νομικό κόσμο, που όμως είναι δεκτικές δικαστικής προσβολής (actes faisant grief).

[3] Για την αρμοδιότητα του Conseil d'Etat επί των αποφάσεων που υπερβαίνουν την έδρα ενός μόνο δικαστηρίου, βλ. CJA, άρθρο L. 311-15 [4] Ο καλούμενος νόμος «ALUR», n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové. [5] La décision administrative, préf. B. Seiller, LDGJ-Lextenso, 2015, σ. 491.

[6] Décision non formalisée et contrôle du juge de l'excès de pouvoir, σε L'Etat de droit: mélanges en l'honneur de Guy Braibant, Dalloz, 1996, σ. 521-540: «il existe une décision susceptible de recours chaque fois que l’administration a commencé à transformer l’ordonnancement juridique sans attendre l’intervention d’un acte formalisé, soit que cet acte ne soit prévu par aucun texte, soit que l’administration prétende à tort n’avoir pas besoin de prendre cet autre acte, soit enfin qu’elle l’annonce mais qu’elle ait anticipé sur son intervention».

[7] CE 4 juin 1993, n° 138672, Association des anciens élèves de l'Ecole nationale d'administration, Denis et Mme Laigneau, AJDA 1993, σ. 576, σ. 526, chron. Ch. Maugüé/L. Touvet, RFDA 1993, σ. 657, concl. R. Schwartz [8] CE 27 nov. 2000, n° 188431, Association Comité tous frères, AJDA 2001, σ. 94. [9] CE 21 mai 1986, n° 56412, Association « Les Verts-parti écologiste. [10] CE 28 nov. 1997, n° 156773, Thiebaut.

[11] B. Dacosta, concl. sur CE 5 octobre 2015, Comité d’entreprise du siège de l’Ifremer, RFDA 6/2015, σ. 1115.

[12] CE Ass. 18 mars 2005 Battisti n° 273714. [13] Conseil d'Etat, Le droit souple, 2013. Αποφάσεις Société Fairvesta και Numericable της 21ης Μαρτίου 2016. [14] Προτάσεις L. Marion.

[15] CE Ass., 21 mars 2016, Société Fairvesta International Gmbh, n° 368082, προτάσεις S. von Coester, RFDA 3/2016, σ. 497· CE Ass., 21 mars 2016, Société NC Numéricable, n° 390023, προτάσεις V. Daumas, RFDA3/2016, σ. 506· CE 10 novembre 2016, Mme M. et autres, n°s 384691, προτάσεις L. Marion, AJDA 2/2017 σ. 121· CE, sect., 13 juillet 2016, Société GDF Suez, n° 388150, AJDA 37/2016, σ. 2121· CE 13 décembre 2017, n° 401799, Bouygues Télécom, concl. X. Dominο.

[16] B. Defoort, La décision administrative, όπ. π., n° 686. Με την ίδια έννοια, L. Sfez, La décision n'existe pas, Le Monde, 3 mai 1982. Βλ. για την εξουσία ερμηνείας, M. Troper, La liberté de l'interprète in L'office du juge, colloque organisé au Sénat, στις 29 και 30 Σεπτεμβρίου 2006, ιδίως σ. 37, προσβάσιμο σε https://www.senat.fr/colloques/office_du_juge/office_du_juge3.html και J. Chevallier, Les interprètes du droit in La doctrine juridique, PUF, 1993, ιδίως σ. 269.

Ειδική βιβλιογραφία: F. Blancpain, La formation historique de la théorie de l'acte administratif unilatéral, th. Paris II, 1979 (sous la dir. de René Chapus)· Cl. Blanchon, L'illégalité d'une décision « révélée » par un discours politique, AJDA 2018, σ. 53· C. Chauvet, Que reste-t-il de la «théorie» des mesures d'ordre intérieur ?, AJDA 2015, σ. 793· CE, sect., 25 sept. 2015, n° 372624, AJDA 2015, σ. 2147, chron. L. Dutheillet de Lamothe/G. Odinet· R. Chapus, Droit administratif général, t. 1, Montchrestien, 15e éd., 2001, n° 669·  G. Darcy, La décision exécutoire, esquisse méthodologique, AJDA 1994, 663· B. Defoort, La décision administrative, RFDA 2010, 489· του ιδίου, Définir la décision administrative dans le futur code des relations entre le public et les administrations ?, AJDA 2015, σ. 811· του ιδίου, La décision administrative, LGDJ, 2015· P. Delvolvé, L'acte administratif, Sirey, 1983, n° 4· Y. Gaudemet, Droit administratif, LGDJ, 21e éd., 2015, n° 628· P.-L. Frier/J. Petit, Droit administratif, Montchrestien, 10e éd., 2015· A.-L. Girard, La formation historique de la théorie de l'acte administratif unilatéral, th. Paris II, Dalloz, 2013· F. Melleray, Les apports du CRPA à la théorie de l'acte administratif unilateral, AJDA 44/2015, σ. 2491· J. Moreau, Droit administratif, PUF, 1989, σ. 156· D. Truchet, Droit administratif, PUF, 6e éd., 2015, n° 683· www.prevedourou.gr, Επίκαιρα θέματα για τη μονομερή διοικητική πράξη (Αctualité de l’acte administratif unilatéral, AJDA 14/2015, σ. 792-815· www.prevedourou.gr, Νομολογιακές διευκρινίσεις σχετικά με τα μέτρα εσωτερικής τάξης. Διεύρυνση των κριτηρίων της έννοιας και ενίσχυση της έννομης προστασίας (ανάρτηση 03/01/2016)· www.prevedourou.gr, Νομολογιακές διευκρινίσεις ως προς την έννοια της δεκτικής δικαστικής προσβολής διοικητικής πράξης (CE 9 novembre 2015 M. A.B., n° 380983 και n° 383712)

         

 

On 26/01/2018   /   Διοικητικό Δίκαιο ΠΜΣ Β΄ Ετος, Εξελίξεις, Μαθήματα 2017-2018, Νομολογία, Υποστήριξη Διδασκαλίας   /   Comments Off on Εντοπισμός δικαστικώς προσβλητής διοικητικής πράξης σε πολιτική ομιλία: Conseil d’Etat, 15 mars 2017, Association Bail à part, tremplin pour le logement [n° 391654]

Ευγενία Πρεβεδούρου-Σωρευτική επιβολή διοικητικών κυρώσεων – μη εφαρμογή της αρχής ne bis in idem – αρχή της αναλογικότητας – διάλογος ΣτΕ-ΔΕΕ και ΕΔΔΑ: ΣτΕ 3473/2017

Πηγή: www.prevedourou.gr

Σωρευτική επιβολή διοικητικών κυρώσεων – μη εφαρμογή της αρχής ne bis in idem – αρχή της αναλογικότητας – διάλογος ΣτΕ-ΔΕΕ και ΕΔΔΑ: ΣτΕ 3473/2017

Σωρευτική επιβολή διοικητικών κυρώσεων – μη εφαρμογή της αρχής ne bis in idem – αρχή της αναλογικότητας – διάλογος ΣτΕ-ΔΕΕ και ΕΔΔΑ: ΣτΕ 3473/2017

1.H απόφαση ΣτΕ 3473/2017, που αφορά το ζήτημα της σωρευτικής επιβολής διοικητικών κυρώσεων, αποτελεί ενδιαφέρουσα περίπτωση άτυπου διαλόγου μεταξύ ΕΔΔΑ, ΔΕΕ και ΣτΕ. Δεδομένου ότι η αρχή ne bis in idem αποτελεί το μόνο πεδίο των θεμελιωδών δικαιωμάτων όπου είναι, ίσως, δυνατόν να υπάρξουν αποκλίνουσες προσεγγίσεις των δυο υπερεθνικών δικαστηρίων, παρά την εκατέρωθεν επιδεικνυόμενη courtoisie ιδίως μετά την απόφαση του ΕΔΔΑ ΑΒ κατά Νορβηγίας, η εικόνα του εθνικού δικαστή, που, κατά την παραστατική μεταφορά του Κ. Γιαννακόπουλου, «κινδυνεύει ως άλλος αργοναύτης να συντριβεί ανάμεσα στις συμπληγάδες του ΔΕΕ και του ΕΔΔΑ», δεν φαίνεται υπερβολική. Παρόλο που το Συμβούλιο της Επικρατείας εφαρμόζει εν προκειμένω συνδυαστικά τη νομολογία και των δύο υπερεθνικών δικαστηρίων (σκέψη 11), δίδει τελικώς το προβάδισμα στη νομολογία του ΔΕΕ, η οποία, πάντως, αφενός, αφορά άλλο τομέα δράσης, την προστασία του ανταγωνισμού, και, αφετέρου, φαίνεται να καταλήγει σε λιγότερο προστατευτικά αποτελέσματα από την αντίστοιχη νομολογία του ΕΔΔΑ. Το εθνικό δικαστήριο θεωρεί, προφανώς, ότι έχει διαφωτιστεί πλήρως και δεν υποβάλλει προδικαστικό ερώτημα στο ΔΕΕ για την παροχή διευκρινίσεων ως προς την έννοια της νομολογίας που επικαλείται. Επισημαίνεται, πάντως, ότι στην πρόσφατη απόφαση της 27ης Σεπτεμβρίου 2017, Peter Pušká, το Δικαστήριο επελήφθη ερωτήματος σλοβακικού δικαστηρίου που ζητούσε να διευκρινιστεί αν το άρθρο 47 του Χάρτη έχει την έννοια ότι, σε περίπτωση που εθνικό δικαστήριο διαπιστώσει, σε υπόθεση εκκρεμούσα ενώπιόν του, ότι υπάρχουν αποκλίσεις μεταξύ της νομολογίας του ΕΔΔΑ και της νομολογίας του ΔΕΕ, το δικαστήριο αυτό δεν μπορεί να δίνει προτεραιότητα στην εφαρμογή της τελευταίας αυτής νομολογίας [1]. Υπό το κάλυμμα μιας δικονομίστικης προσέγγισης, το Δικαστήριο δεν απάντησε στο ερώτημα. Αντίθετα, η γενική εισαγγελέας έδωσε ενδιαφέρουσες κατευθύνσεις στα εθνικά δικαστήρια, οι οποιές μπορούν να συνοψιστούν ως εξής: Σε περίπτωση που από τη νομολογία του Δικαστηρίου απορρέει νομίμως ευρύτερη προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων, η υπεροχή του δικαίου της Ένωσης υποχρεώνει τα εθνικά δικαστήρια να συντάσσονται, στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, προς τη νομολογία του Δικαστηρίου και να παρέχουν την προστασία αυτή.  Σε περίπτωση που εθνικό δικαστήριο καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η έκβαση της εκκρεμούς ενώπιόν του δίκης επηρεάζεται από τη νομολογία του ΔΕΕ βάσει της οποίας δικαιώματα που προβλέπονται στον Χάρτη και αντιστοιχούν σε δικαιώματα που κατοχυρώνονται στην ΕΣΔΑ προστατεύονται σε μικρότερο βαθμό από ό,τι βάσει της νομολογίας του ΕΔΔΑ, δύναται ή –αν οι αποφάσεις του δεν υπόκεινται σε ένδικα μέσα του εσωτερικού δικαίου– οφείλει να παραπέμψει το ζήτημα στο ΔΕΕ, προκειμένου να διευκρινιστεί η ορθή ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης στην περίπτωση αυτή. Σε τελική ανάλυση, την ίδια υποχρέωση επιβάλλει και η νομολογία του ΕΔΔΑ, με τις αποφάσεις Ullens de Schooten, Dhahbi και Schipani [2]. Θα ήταν, επομένως, σκόπιμο να έχει υποβάλει το ΣτΕ σχετικό προδικαστικό ερώτημα στο ΔΕΕ, λαμβανομένης, μάλιστα, υπόψη και της μειοψηφούσας γνώμης (σκέψη 11 της απόφασης) [3].

2.Η απόφαση ΣτΕ 3473/2017 εκδόθηκε κατόπιν της παραπεμπτικής ΣτΕ 1091/2015, επί της αίτησης ακύρωσης κατά απόφασης της Αρχής Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών (ΑΔΑΕ), με την οποία επιβλήθηκε στην αιτούσα εταιρεία, ως ιδιοκτήτρια του τηλεοπτικού σταθμού ALPHA T.V., η κύρωση του προστίμου ύψους 100.000 ευρώ για παράβαση της νομοθεσίας περί απορρήτου των επικοινωνιών. Σε σχέση όμως με τα πραγματικά περιστατικά, για τα οποία επιβλήθηκε η επίδικη κύρωση, το ΕΣΡ είχε ήδη επιβάλει στην αιτούσα υψηλά πρόστιμα για παράβαση των κανόνων της δημοσιογραφικής δεοντολογίας. Με την απόφαση ΣτΕ 1091/2015, το Δ ́ Τμήμα έκρινε ότι η αρχή ne bis in idem που κατοχυρώνεται στο άρθρο 4 παρ. 1 του 7ου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ έχει εφαρμογή όχι μόνον επί ποινικών κυρώσεων αλλά και σε περιπτώσεις που από τη σχετική νομοθεσία προβλέπεται η επιβολή σοβαρών διοικητικών κυρώσεων, όπως είναι τα πρόστιμα μεγάλου ύψους. Παραπέμπει συναφώς στην απόφαση Engel για την εφαρμογή των κριτηρίων χαρακτηρισμού μιας υπόθεσης ως ποινικής κατά την ΕΣΔΑ, υπονοώντας προφανώς ότι η αρχή ne bis in idem εφαρμόζεται και στην περίπτωση σωρευτικής πρόβλεψης σοβαρών διοικητικών κυρώσεων που έχουν οιονεί ποινικό χαρακτήρα λόγω βαρύτητας και απαξίας. Επιδιώκει δηλαδή την εναρμόνιση της επιβολής πλειόνων διοικητικών κυρώσεων με τη νομολογία που απαγορεύει τη σώρευση ποινικών και διοικητικών κυρώσεων οι οποίες έχουν κατ’ουσίαν ποινικό χαρακτήρα. Δέχεται, λοιπόν, ότι, σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 4 παρ. 1 του 7ου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ, δεν είναι επιτρεπτή, ως αντικείμενη στην αρχή non bis in idem, η επιβολή περισσοτέρων διοικητικών κυρώσεων από διαφορετικές διοικητικές αρχές για την αυτή παράβαση. Υιοθέτησε συναφώς τη διασταλτική προσέγγιση του ΕΔΔΑ [ΕΔΔΑ αποφάσεις Zolotoukhine κατά Ρωσίας (§§ 82-84) και Ruotsalainen κατά Φινλανδίας (§ 49 επ.)] κρίνοντας ότι συντρέχει ταυτότητα παράβασης, κατά την έννοια του άρθρου 4 του 7ου Πρωτοκόλλου, όταν βάση για την επιβολή των διαφόρων κυρώσεων αποτελούν τα αυτά κατά τα ουσιώδη στοιχεία τους πραγματικά περιστατικά, τα οποία παρουσιάζουν ενότητα τόπου και χρόνου και στα οποία εμπλέκεται το ίδιο υπαίτιο πρόσωπο, ανεξαρτήτως του νομικού χαρακτηρισμού που τους δίδεται από τις οικείες διατάξεις. Σε περίπτωση, επομένως, που η αυτή παράβαση είναι δυνατόν να κολασθεί κατ’ επίκληση περισσοτέρων νομικών βάσεων, εάν μία από τις κατ’ αρχήν αρμόδιες αρχές επιληφθεί της υπόθεσης και εκδώσει πράξη επιβολής κύρωσης, η οποία οριστικοποιείται είτε λόγω μη άσκησης κατ’ αυτής ενδίκου βοηθήματος, είτε λόγω απόρριψης του ασκηθέντος ενδίκου βοηθήματος, δεν είναι επιτρεπτή η επιβολή κύρωσης για την ίδια παράβαση και από άλλη διοικητική αρχή, τυχόν δε εκδοθείσα πράξη επιβολής κύρωσης και από την αρχή αυτή είναι ακυρωτέα για παραβίαση της αρχής non bis in idem. Σημειώνεται, πάντως, ότι, κατά τη μειοψηφούσα γνώμη ενός Συμβούλου στην απόφαση ΣτΕ 1091/2015, δεν συντρέχει παράβαση της αρχής non bis in idem, σε περίπτωση που επιβάλλονται περισσότερες διοικητικές κυρώσεις για τα αυτά μεν πραγματικά περιστατικά, αλλά για διαφορετική αιτία, όταν, δηλαδή, δεν ταυτίζονται τα έννομα αγαθά που προστατεύονται από τις οικείες διατάξεις και οι σκοποί που επιδιώκονται με αυτές. Η προσέγγιση αυτή είχε υιοθετηθεί και στην απόφαση ΣτΕ 715/2013, με την οποία κρίθηκε ότι τα έννομα αγαθά που προστατεύονται από τις διατάξεις της τηλεπικοινωνιακής νομοθεσίας και της νομοθεσίας περί ελεύθερου ανταγωνισμού και οι σκοποί που επιδιώκονται με αυτές δεν ταυτίζονται, οπότε η επιβολή σωρευτικά των αντίστοιχων διοικητικών κυρώσεων από την ίδια μάλιστα αρχή, εν προκειμένω την ΕΕΕΤ, για μία συμπεριφορά, η οποία πληροί τις προϋποθέσεις εφαρμογής αμφοτέρων των εν λόγω νομοθεσιών, δεν συνιστά από την άποψη της ταυτότητας εννόμων αγαθών παραβίαση της αρχής non bis in idem. Πρόκειται για την πάγια προσέγγιση της γαλλικής νομολογίας, κατά την οποία η αρχή ne bis in idem δεν τυγχάνει εφαρμογής οσάκις επιβάλλονται πλείονες, διοικητικού χαρακτήρα κατά το εθνικό δίκαιο, κυρώσεις, οι οποίες προέρχονται από διαφορετικές κυρωτικές αρχές. Έτσι, στον αθλητή ο οποίος συνελήφθη να κάνει χρήση αναβολικών σε συγκεκριμένη αθλητική διοργάνωση μπορεί να επιβάλει κυρώσεις τόσο η αρμόδια αθλητική ομοσπονδία, βάσει της σχετικής νομοθεσίας για τον έλεγχο αντιντόπινγκ, όσο και ο Υπουργός Εθνικής Άμυνας εφόσον ο αθλητής υπηρετεί στις ένοπλες δυνάμεις [4]. Ομοίως, στον ένστολο είναι δυνατόν, για την ίδια παράβαση καθηκόντων, να επιβληθούν σωρευτικώς πειθαρχικές και υπη εσιακές κυρώσεις [CE 27 janvier 2006, Ministre de la defense, n° 265600]. Στις περιπτώσεις αυτές, η σώρευση είναι δυνατή διότι οι κυρώσεις στηρίζονται σε διαφορετικές νομικές αιτίες (causes juridiques différentes). H προσέγγιση αυτή, από την οποία εμπνέεται η μειοψηφούσα άποψη στην απόφαση ΣτΕ 1091/2015, αντικατοπτρίζει τη γενική στάση της γαλλικής έννομης τάξης, η οποία έχει περιορίσει δραστικά το ρυθμιστικό πεδίο της αρχής ne bis in idem, δεχόμενη, αφενός, ότι αυτή προϋ- ποθέτει επιβολή κυρώσεων από την ίδια κυρωτική αρχή και, αφετέρου, ότι η ανεξαρτησία ποινικής και πειθαρχι- κής διαδικασίας αποκλείει την εφαρμογή της. Το Conseil d’Etat επιβεβαίωσε προσφάτως την αρχή της σώρευσης ποινικών και πειθαρχικών κυρώσεων που στηρίζονται στα ίδια πραγματικά περιστατικά, διευκρίνισε όμως ότι η συνολική διάρκεια των ποινών αυτών που επιβάλλονται από την πειθαρχική αρχή και από τον ποινικό δικαστή δεν πρέπει να υπερβαίνει τη διάρκεια της ανώτερης εκ των δύο ποινών. Έτσι, εάν το αρμόδιο πειθαρχικό όργανο επιβάλει σε φαρμακοποιό την ποινή της απαγόρευσης άσκησης της επαγγελματικής του δραστηριότητας λόγω παράβασης της επαγγελματικής δεοντολογίας και την ίδια ποινή επιβάλει ο ποινικός δικαστής για παράβαση του ποινικού κώδικα, δεν θα εφαρμοστούν σωρευτικά οι δύο ποινές, αλλά μόνον η ποινή με τη μεγαλύτερη διάρκεια [5]. Αντίθετα, είναι δυνατή η σωρευτική επιβολή υψηλού προστίμου από το πειθαρχικό όργανο και διαγραφής του ενδιαφερομένου από το μητρώο από την αρμόδια επαγγελματική ένωση.

3.Η απόφαση ΣτΕ 3473/2017 υιοθέτησε την άποψη της μειοψηφίας της ΣτΕ 1091/2015 και τη γαλλική προσέγγιση και δέχθηκε [σκέψη 11] ότι «είναι δυνατή η επιβολή στον ίδιο παραβάτη για τα ίδια πραγματικά περιστατικά δύο διοικητικών κυρώσεων από διαφορετικά διοικητικά όργανα ή ανεξάρτητες διοικητικές αρχές, εφόσον η επιβολή τους αποβλέπει στην προστασία ιδιαιτέρως σημαντικών και διαφορετικών εννόμων αγαθών, όπως είναι τα κατοχυρωμένα με ρητές συνταγματικές διατάξεις, αλλά και διεθνή κείμενα, όπως η ΕΣΔΑ, ατομικά δικαιώματα. Και τούτο διότι τυχόν αδυναμία επιβολής της μιας από τις δύο διοικητικές κυρώσεις κατ’ εφαρμογή της αρχής non bis in idem, εφόσον έχει ήδη επιβληθεί και οριστικοποιηθεί η μια από αυτές θα καθιστούσε ανενεργή την υποχρέωση που έχουν από το Σύνταγμα διαφορετικά κρατικά όργανα να προστατεύουν τους θιγομένους στα ατομικά τους δικαιώματα. Διάφορο δε είναι το ζήτημα, αν λόγω του ύψους των επαπειλουμένων κυρώσεων τυχόν σωρευτική επιβολή τους παρίσταται υπέρμετρα επαχθής για τον παραβάτη, το οποίο θα κριθεί στα πλαίσια της αρχής της αναλογικότητος.» Θα πρέπει να τονιστεί ότι το Συμβούλιο της Επικρατείας στηρίζει τη συλλογιστική του στη συνταγματική υποχρέωση των οικείων αρχών να ασκούν τις αρμοδιότητές τους για την προστασία των θιγομένων ατομικών δικαιωμάτων, προσέγγιση που θυμίζει την απόφαση ΣτΕ 2067/2011 σε σχέση με τη διάκριση των δικαιοδοσιών (άρθρα 94 και 96 του Συντάγματος). Περαιτέρω, όμως, ο εθνικός δικαστής προσπαθεί μεν να εφαρμόσει συνδυαστικά τη νομολογία του ΕΔΔΑ και του ΔΕΕ, στηρίζεται όμως τελικά μόνο στη νομολογία του ΔΕΕ, κατά την οποία η αρχή ne bis in idem δεν αποκλείει την επιβολή διοικητικών κυρώσεων μεγάλου ύψους εκ μέρους των κοινοτικών και εθνικών διοικητικών οργάνων και σε περιπτώσεις όπου υφίσταται ταυτότητα παραβάτη και πραγματικών περιστατικών, εφόσον προστατεύεται διαφορετικό έννομο αγαθό ή συμφέρον. Ειδικότερα:

-ΔΕΕ C-17/10 Toshiba Corporation της 14-2-2012 μείζονος συνθέσεως: η αρχή ne bis in idem δεν αποκλείει τη δυνατότητα της εθνικής αρχής ανταγωνισμού του οικείου κράτους μέλους να καταδικάσει στην καταβολή προστίμου τις επιχειρήσεις που μετείχαν σε σύμπραξη, στο πλαίσιο της επιβολής κυρώσεων για τα αποτελέσματα τα οποία η σύμπραξη αυτή παρήγαγε εντός του εδάφους του εν λόγω κράτους μέλους πριν από την προσχώρησή του στην Ένωση, εφόσον τα πρόστιμα που επιβλήθηκαν στα μέλη της ίδιας συμπράξεως με απόφαση της Επιτροπής προγενέστερη της αποφάσεως της εθνικής αρχής ανταγωνισμού δεν αφορούσαν τα ως άνω αποτελέσματα

- ΔEE C-289/04 Showa Denko της 29-6-2006: η αρχή non bis in idem δεν έχει εφαρμογή σε καταστάσεις όπου οι έννομες τάξεις και οι αρμόδιες για τον ανταγωνισμό αρχές τρίτων κρατών έχουν παρέμβει στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους.

-ΔΕΕ, C-204/00 Aalborg Portland της 7-12-2004 (σκέψη 338): η εφαρμογή της αρχής αυτής εξαρτάται από την τριπλή προϋπόθεση της ταυτότητας των πραγματικών περιστατικών, της ταυτότητας του παραβάτη και της ταυτότητας του προστατευομένου εννόμου συμφέροντος. Συνεπώς, η αρχή αυτή απαγορεύει την επιβολή πλειόνων κυρώσεων στο ίδιο πρόσωπο για την ίδια παράνομη συμπεριφορά προς προστασία του ιδίου εννόμου αγαθού.

Επομένως, κατά το Συμβούλιο της Επικρατείας, οι υπό εξέταση διοικητικές κυρώσεις εμπίπτουν μεν, λόγω του ύψους τους, στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 4 παρ. 1 του πρωτοκόλλου 7 της ΕΣΔΑ, δηλαδή αποτελούν ποινικές κυρώσεις, πλην όμως, δεν αποσκοπούν στην προστασία του ίδιου εννόμου αγαθού, προϋπόθεση που κατά τη νομολογία του ΔΕΕ, όχι όμως και του ΕΔΔΑ, πρέπει να συντρέχει για την εφαρμογή της αρχής non bis in idem. Κατά συνέπεια, η αρχή αυτή δεν απαγορεύει τη σωρευτική επιβολή τους. Θα πρέπει, πάντως, να τονιστεί ότι η σχετική νομολογία του ΔΕΕ λειτουργεί, εν προκειμένω, μάλλον ως πηγή έμπνευσης για τον εθνικό δικαστή, δεδομένου ότι τα κρατικά όργανα δεν φαίνεται να ενεργούν στη συγκεκριμένη περίπτωση εντός του πεδίου εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, όπως απαιτεί το άρθρο 51 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ προκειμένου το κείμενο αυτό να τύχει εφαρμογής.

  Διάγραμμα της απόφασης ΣτΕ 3473/2017   Το Τμήμα Δ΄

Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 2 Ιουνίου 2015, με την εξής σύνθεση: Δημοσθένης Πετρούλιας, Αντιπρόεδρος, Πρόεδρος του Δ΄ Τμήματος, Ε. Αντωνόπουλος, Σ. Χρυσικοπούλου, Δ. Κυριλλόπουλος, Κ. Πισπιρίγκος, Σύμβουλοι, Χρ. Σιταρά, Μ. Αθανασοπούλου, Πάρεδροι. Γραμματέας η Ι. Παπαχαραλάμπους.

Για να δικάσει την από 7ης Ιανουαρίου 2008 αίτηση:

της ανώνυμης εταιρείας με την επωνυμία «ALPHA ΔΟΡΥΦΟΡΙΚΗ ΤΗΛΕΟΡΑΣΗ Α.Ε.», που εδρεύει στην Παιανία Αττικής (χ/θ 40,2 Αττικής Οδού, ΣΕΑ 1 Μεσογείων), η οποία παρέστη με τον δικηγόρο Παναγιώτη Τανταρούδα (Α.Μ. 9057), που νομιμοποιήθηκε στην πρώτη επ’ ακροατηρίου συζήτηση,

κατά της Αρχής Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών (Α.Δ.Α.Ε.), η οποία παρέστη με τον δικηγόρο Ηλία Θεοδωράτο (Α.Μ. 12286), που τον διόρισε με πληρεξούσιο.

Με την αίτηση αυτή η αιτούσα εταιρεία επιδιώκει να ακυρωθεί η υπ’ αριθμ. 184/2007 πράξη της Αρχής Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών.

…. Προσβαλλόμενη πράξη  

2. Επειδή, με την αίτηση αυτή ζητείται η ακύρωση της υπ’ αριθμ. 184/10-10-2007 αποφάσεως της Αρχής Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών (Α.Δ.Α.Ε.), με την οποία επεβλήθη στην αιτούσα εταιρεία, ως ιδιοκτήτρια του τηλεοπτικού σταθμού ALPHA T.V., η κύρωση του προστίμου ύψους 100.000 ευρώ για παράβαση της νομοθεσίας περί απορρήτου των επικοινωνιών.
3. Επειδή, η υπό κρίση αίτηση εισάγεται προς εκδίκαση ενώπιον της επταμελούς συνθέσεως του Τμήματος, κατόπιν της υπ’ αριθμ. 1091/2015 παραπεμπτικής αποφάσεως του Τμήματος υπό πενταμελή σύνθεση, λόγω μείζονος σπουδαιότητος των τιθεμένων στην υπόθεση ζητημάτων σύμφωνα με το άρθρο 14 παρ. 5 του π.δ. 18/1989 (Α΄ 8).

Αρμοδιότητα του ΣτΕ

4. Επειδή, με την παραπεμπτική απόφαση εκρίθη οριστικώς ότι αρμοδίως επιλαμβάνεται της κρινομένης αιτήσεως το Συμβούλιο της Επικρατείας κατ’ άρθρο 6 παρ. 4 του Ν. 3115/2003 (Α´ 47), εφόσον η προσβαλλόμενη πράξη εξεδόθη κατ’ εφαρμογή της διατάξεως του άρθρου 11 του νόμου αυτού και αφορά στην επιβολή κυρώσεως σε επιχείρηση που δεν είναι πάροχος υπηρεσιών τηλεφωνίας και δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 11 παρ. 3 του ν. 3674/2008 (Α´ 136, βλ. Σ.Ε. 3319/2010 Ολομ.).

  Άρθρο 19 του Συντάγματος

5. Επειδή, στο άρθρο 19 του Συντάγματος ορίζεται ότι «1. Το απόρρητο των επιστολών και της ελεύθερης ανταπόκρισης ή επικοινωνίας με οποιονδήποτε άλλο τρόπο είναι απαραβίαστο. Νόμος ορίζει τις εγγυήσεις υπό τις οποίες η δικαστική αρχή δεν δεσμεύεται από το απόρρητο για λόγους εθνικής ασφάλειας ή για διακρίβωση ιδιαίτερα σοβαρών εγκλημάτων. 2 (όπως η παράγραφος αυτή προσετέθη, μαζί με την παράγραφο 3, με το από 6-4-2001 Ψήφισμα της Ζ´ Αναθεωρητικής Βουλής, Α´ 84). Νόμος ορίζει τα σχετικά με την συγκρότηση, τη λειτουργία και τις αρμοδιότητες ανεξάρτητης αρχής που διασφαλίζει το απόρρητο της παραγράφου 1. 3. Απαγορεύεται η χρήση αποδεικτικών μέσων που έχουν αποκτηθεί κατά παράβαση του άρθρου αυτού και των άρθρων 9 και 9Α».

  Εκτελεστικός του Συντάγματος Ν. 3115/2003 περί ΑΔΑΕ

6. Επειδή, περαιτέρω στο άρθρο 1 του εκτελεστικού του Συντάγματος ν. 3115/2003 (Α´ 47) ορίσθηκε ότι «1. Συνιστάται, κατά την παράγραφο 2 του άρθρου 19 του Συντάγματος, Αρχή Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών (Α.Δ.Α.Ε.), με σκοπό την προστασία του απορρήτου των επιστολών και της ελεύθερης ανταπόκρισης ή επικοινωνίας με οποιονδήποτε άλλο τρόπο. Στην έννοια της προστασίας του απορρήτου των επικοινωνιών περιλαμβάνεται και ο έλεγχος της τήρησης των όρων και της διαδικασίας άρσης του απορρήτου. 2. Η Α.Δ.Α.Ε. είναι ανεξάρτητη αρχή, που απολαμβάνει διοικητικής αυτοτέλειας ...», στο άρθρο 6 ότι «1. Η Α.Δ.Α.Ε., για την εκπλήρωση της αποστολής της, έχει τις ακόλουθες αρμοδιότητες α) Διενεργεί, αυτεπαγγέλτως ή κατόπιν παραγγελίας, τακτικούς και έκτακτους ελέγχους, σε εγκαταστάσεις, τεχνικό εξοπλισμό, αρχεία, τράπεζες δεδομένων και έγγραφα της Εθνικής Υπηρεσίας Πληροφοριών (Ε.Υ.Π.), άλλων δημοσίων υπηρεσιών, οργανισμών, επιχειρήσεων του ευρύτερου δημόσιου τομέα, καθώς και ιδιωτικών επιχειρήσεων που ασχολούνται με ταχυδρομικές, τηλεπικοινωνιακές ή άλλες υπηρεσίες σχετικές με την ανταπόκριση και την επικοινωνία ... β) ... γ) Καλεί σε ακρόαση από τις υπηρεσίες, οργανισμούς, νομικά πρόσωπα και επιχειρήσεις που αναφέρονται στο ως άνω στοιχείο α, τις διοικήσεις, τους νόμιμους εκπροσώπους, τους υπαλλήλους και κάθε άλλο πρόσωπο, το οποίο κρίνει ότι μπορεί να συμβάλλει στην εκπλήρωση της αποστολής της δ) ... ε) Εξετάζει καταγγελίες σχετικά με την προστασία των δικαιωμάτων των αιτούντων, όταν θίγονται από τον τρόπο και την διαδικασία άρσης του απορρήτου. στ) ...» και στο άρθρο 11 ότι «Σε περίπτωση παραβάσεως της κείμενης νομοθεσίας, σε σχέση με το απόρρητο των επικοινωνιών ή τους όρους και τις διαδικασίες άρσης αυτού, η Α.Δ.Α.Ε. δύναται, με ειδικά αιτιολογημένη απόφασή της και ύστερα από προηγούμενη κλήση για παροχή εξηγήσεων των ενδιαφερομένων, να επιβάλει στο υπαίτιο νομικό ή φυσικό πρόσωπο μία ή περισσότερες από τις παρακάτω κυρώσεις: α. σύσταση για συμμόρφωση σε συγκεκριμένη διάταξη της νομοθεσίας με προειδοποίηση επιβολής κυρώσεων σε περίπτωση υποτροπής, β. πρόστιμο από δεκαπέντε χιλιάδες (15.000) ευρώ έως ένα εκατομμύριο πεντακόσιες χιλιάδες (1.500.000) ευρώ».

Aρμοδιότητες της ΑΔΑΕ: επιβολή κυρώσεων για την παραβίαση του απορρήτου των επικοινωνιών ανεξαρτήτως των δραστηριοτήτων του παραβάτη

7. Επειδή, από τις διατάξεις του Συντάγματος και του ν. 3115/2003 που παρατίθενται στις προηγούμενες σκέψεις προκύπτει ότι στις αρμοδιότητες της Αρχής Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών περιλαμβάνεται και η επιβολή κυρώσεων για την παραβίαση του απορρήτου των επικοινωνιών σε οποιοδήποτε φυσικό ή νομικό πρόσωπο προβαίνει στην παραβίαση αυτή και με οποιονδήποτε τρόπο, ανεξαρτήτως αν το πρόσωπο αυτό παρέχει υπηρεσίες σχετικές με την αλληλογραφία και την επικοινωνία ή σχετίζεται με την παροχή τέτοιων υπηρεσιών. Και τούτο διότι το ουσιαστικό, αλλά και το διαδικαστικό πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της Αρχής αυτής καθορίζονται ευθέως από το άρθρο 19 παράγραφοι 1 και 2 του Συντάγματος, το οποίο κατοχυρώνει απολύτως την προστασία του απορρήτου της επικοινωνίας, όχι μόνον έναντι των δημοσίων οργάνων και επιχειρήσεων, αλλά και έναντι των ιδιωτών, εφόσον, κατά την έννοια των συνταγματικών αυτών διατάξεων της παραγράφου 2, με αυτές θεσπίζεται υποχρέωση του κοινού νομοθέτη να λαμβάνει μέτρα διασφαλίσεως του απορρήτου της επικοινωνίας και έναντι των ιδιωτών. Στην έννοια δε των ιδιωτών περιλαμβάνονται και οι τηλεοπτικές επιχειρήσεις, όταν προβαίνουν στην δημόσια αναμετάδοση πληροφοριών που στηρίζονται σε ενέργειες που συνιστούν παραβίαση του απορρήτου των επικοινωνιών, όπως είναι η αναμετάδοση παρανόμως υποκλαπείσης τηλεφωνικής επικοινωνίας. Τα ανωτέρω δεν αναιρούνται από την αναφορά στο άρθρο 6 παρ. 1 περ. α΄ του ν. 3115/2003 των δημοσίων υπηρεσιών και επιχειρήσεων, καθώς και των ιδιωτικών επιχειρήσεων και υπηρεσιών, στις οποίες έχει αρμοδιότητα διενέργειας ελέγχου η Αρχή, διότι η ρύθμιση αυτή καθορίζει τον κύκλο των προσώπων και υπηρεσιών που υπόκεινται στον έλεγχο των οργάνων της Αρχής αυτής χωρίς ωστόσο να αποκλείει, κατά την έννοια των διατάξεων, την επιβολή κυρώσεως και εις βάρος άλλου προσώπου ή υπηρεσίας, αν διαπιστώνεται ότι αυτό προέβη με πράξη του σε παραβίαση του δικαιώματος στο απόρρητο της επικοινωνίας. Αν και κατά τη γνώμη των ΣυμβούλωνΣ. Χρυσικοπούλου και Δ. Κυριλλόπουλου, προς την οποία συντάχθηκε και η Πάρεδρος Μ. Αθανασοπούλου, η αρμοδιότητα της ανωτέρω Αρχής συνίσταται αποκλειστικά στην επιβολή κυρώσεων σε φυσικά ή νομικά πρόσωπα που παρέχουν ή σχετίζονται με την παροχή υπηρεσιών στον τομέα των ανταποκρίσεων ή της επικοινωνίας εν γένει, επί των οποίων, άλλωστε, ασκούνται κατά το άρθρο 6 παρ. 1 περ. α΄ του ν. 3115/2003, οι ελεγκτικές αρμοδιότητες της Αρχής, αποκλειομένης της επιβολής από την εν λόγω Αρχή κυρώσεων σε νομικά ή φυσικά πρόσωπα που δεν σχετίζονται με την παροχή τέτοιων υπηρεσιών, αλλά απλώς χρησιμοποιούν μέσα που έχουν αποκτηθεί κατά παράβαση των διατάξεων περί προστασίας του απορρήτου.

Ιστορικό της διαφοράς. Προσβαλλόμενη πράξη της ΑΔΑΕ

8. Επειδή, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου, μετά από καταγγελία καθηγητών της Οδοντιατρικής Σχολής του Πανεπιστημίου Αθηνών σχετικά με παράνομη υποκλοπή και μετάδοση ιδιωτικών συνομιλιών τους, χωρίς τη γνώση και συναίνεσή τους, από τον τηλεοπτικό σταθμό ALPHA TV, κατά την διάρκεια της εκπομπής ΚΙΤΡΙΝΟΣ ΤΥΠΟΣ της 19-2-2006 και 26-2-2006, η ΑΔΑΕ, αφού εξήτασε τα στοιχεία, κάλεσε ενώπιόν της την αιτούσα εταιρεία στις 20-9-2006, προκειμένου να ελεγχθεί τυχόν παράβαση της νομοθεσίας περί προστασίας του απορρήτου των επικοινωνιών διά της χρήσεως υλικού μαγνητοφωνημένης συνομιλίας μεταξύ των καταγγελλόντων και της προβολής του από την τηλεοπτική αυτή εκπομπή. Η ΑΔΑΕ, αφού έλαβε υπόψη της τις απόψεις της αιτούσης, η οποία τις εξέθεσε αφενός μεν κατά την παράστασή της με πληρεξουσίους δικηγόρους ενώπιον της Αρχής στις 20-9-2006 και αφετέρου με το από 23-10-2006 υπόμνημα, καθώς και τα λοιπά στοιχεία του φακέλου, εξέδωσε την προσβαλλόμενη με την κρινόμενη αίτηση πράξη, με την οποία επέβαλε στην αιτούσα την κύρωση του προστίμου ύψους 100.000 ευρώ. Ως αιτιολογία της επιβολής της κυρώσεως αναφέρεται η παράβαση «της κείμενης νομοθεσίας περί απορρήτου των επικοινωνιών που συντελέσθηκε από τον τηλεοπτικό σταθμό ALPHA TV διά της χρήσεως υλικού μαγνητοφωνημένης συνομιλίας των καταγγελλόντων χωρίς τη συναίνεσή τους και διά της μετάδοσης του υλικού αυτού από την εκπομπή «Κίτρινος Τύπος» την 19-2-2006 και 26-2-2006 του τηλεοπτικού σταθμού ALPHA TV, εν γνώσει της προελεύσεώς του».

Απόρριψη ως αβασίμου του λόγου ακύρωσης περί αναρμοδιότητας της ΑΔΑΕ

9. Επειδή, με την κρινόμενη αίτηση προβάλλεται ότι η Α.Δ.Α.Ε. δεν ήταν αρμόδια για να επιβάλει κυρώσεις σε φυσικά και νομικά πρόσωπα που δεν είναι πάροχοι τηλεπικοινωνιακών ή ταχυδρομικών υπηρεσιών, όπως η αιτούσα που εκμεταλλεύεται τηλεοπτικό σταθμό, διότι τούτο δεν προβλέπεται από το άρθρο 19 του Συντάγματος και τον ν. 3115/2003. Ο λόγος αυτός θα πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος σύμφωνα με όσα έχουν γίνει δεκτά στην έβδομη σκέψη περί της εννοίας των διατάξεων του άρθρου 19 του Συντάγματος και των διατάξεων του ν. 3115/2003. Ενόψει δε τούτων, δεν ασκεί επιρροή για την ευθύνη, που φέρει η αιτούσα ως προς την χρήση, στο πλαίσιο της εκπομπής, που παρουσιάσθηκε από τον τηλεοπτικό σταθμό ιδιοκτησίας της, πληροφοριών κτηθέντων με αθέμιτα μέσα, το γεγονός, και αληθές υποτιθέμενο, ότι ούτε η ίδια ούτε ο έχων την επιμέλεια της εκπομπής δημοσιογράφος εμπλέκονται στην με αθέμιτα μέσα καταγραφή των επιμάχων συνομιλιών. Συνεπώς, ο περί του αντιθέτου λόγος θα πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.

Άρθρα 4 παρ. 1 του 7ου πρωτοκόλλου ΕΣΔΑ και 50 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ

10. Επειδή, το άρθρο 4 παρ. 1 του 7ου Πρωτοκόλλου της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (Ε.Σ.Δ.Α.), το οποίο κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν. 1705/1987 (ΦΕΚ 89 Α´), ορίζει ότι «κανένας δεν μπορεί να διωχθεί ή καταδικασθεί ποινικά από τα δικαστήρια του ίδιου Κράτους για μία παράβαση για την οποία ήδη αθωώθηκε ή καταδικάσθηκε με αμετάκλητη απόφαση σύμφωνα με το νόμο και την ποινική δικονομία του Κράτους αυτού». Αναλόγου περιεχομένου ρύθμιση προβλέπεται και στο άρθρο 50 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης σύμφωνα με την οποία «Κανείς δεν διώκεται ούτε τιμωρείται ποινικά για αδίκημα για το οποίο έχει ήδη αθωωθεί ή καταδικαστεί εντός της Ένωσης με οριστική απόφαση ποινικού δικαστηρίου σύμφωνα με τον νόμο».

Ερμηνεία άρθρου 4 παρ.1 του7ου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ.Δ.Α και άρθρου 50 του Χάρτη. Συνδυαστική εφαρμογή της νομολογίας ΕΔΔΑ και ΔΕΕ. Προστασία διαφορετικών εννόμων αγαθών

11. Επειδή, η ανωτέρω διάταξη του άρθρου 7ου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ, με την οποία κατοχυρώνεται η αρχή non bis in idem, κατά τα παγίως γενόμενα δεκτά από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, αλλά και από το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ενώσεως -το οποίο και προ της ρητής καθιερώσεώς της με το άρθρο 50 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ενώσεως την ανεγνώριζε ως θεμελιώδη αρχή του κοινοτικού δικαίου- έχει εφαρμογή όχι μόνον επί ποινικών κυρώσεων αλλά και σε περιπτώσεις που από τη σχετική νομοθεσία προβλέπεται η επιβολή σοβαρών διοικητικών κυρώσεων, όπως είναι τα πρόστιμα μεγάλου ύψους εφόσον συντρέχουν τα κριτήρια χαρακτηρισμού μιας υποθέσεως ως ποινικής κατά την ΕΣΔΑ (ΕΔΔΑ, απόφαση της 8.6.1975, Engel and Others κατά Ολλανδίας) ήτοι κατά πρώτον ο νομικός χαρακτηρισμός της παραβάσεως κατά το εσωτερικό δίκαιο, κατά δεύτερον η φύση της παραβάσεως και, κατά τρίτον η φύση και η σοβαρότητα της κυρώσεως που ενδέχεται να επιβληθεί στον διαπράξαντα την παράβαση (βλ. ΔΕΕ C-617/10 Fransson της 26-2-2015 μείζονος συνθέσεως, C-489/10 Boda της 5-6-2012). Ειδικότερα, ως προς το ύψος της κυρώσεως λαμβάνεται υπόψη η μέγιστη προβλεπόμενη από τον νόμο κύρωση και όχι η επιβληθείσα στην συγκεκριμένη περίπτωση (βλ. ΕΔΔΑ απόφαση της 19-2-2013 Muller-Hartburg κατά Αυστρίας). Σύμφωνα δε με τη νομολογία του ΔΕΕ η αρχή αυτή δεν εμποδίζει την επιβολή, για την ίδια παράβαση διαδοχικώς μιας διοικητικής (φορολογικής) κυρώσεως και μιας ποινικής κυρώσεως, στον βαθμό που η πρώτη κύρωση δεν έχει ποινικό χαρακτήρα και έχει καταστεί απρόσβλητη, εφόσον η σώρευση αυτή αποβλέπει στην προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ενώσεως (βλ. προαναφερθείσα απόφαση ΔΕΕ της 26-2-2015 Fransson και ΣτΕ Ολ 1741/2015), ενώ, δέχεται επίσης ότι η αρχή αυτή δεν αποκλείει την επιβολή διοικητικών κυρώσεων μεγάλου ύψους εκ μέρους των κοινοτικών και εθνικών διοικητικών οργάνων και σε περιπτώσεις όπου υφίσταται ταυτότητα παραβάτη και πραγματικών περιστατικών, εφόσον προστατεύεται διαφορετικό έννομο αγαθό ή συμφέρον (βλ. ΔΕΕ C-17/10 Toshiba Corporation της 14-2-2012 μείζονος συνθέσεως, C-289/04 ShowaDenko της 29-6-2006, C-204/00 Aalborg Portland της 7-12-2004, C-397/03 Archer Daniels Midland της 19-9-2003). Αντιστοίχως, και στο εθνικό δίκαιο θα πρέπει να γίνει δεκτό ότι είναι δυνατή η επιβολή στον ίδιο παραβάτη για τα ίδια πραγματικά περιστατικά δύο διοικητικών κυρώσεων από διαφορετικά διοικητικά όργανα ή ανεξάρτητες διοικητικές αρχές, εφόσον η επιβολή τους αποβλέπει στην προστασία ιδιαιτέρως σημαντικών και διαφορετικών εννόμων αγαθών, όπως είναι τα κατοχυρωμένα με ρητές συνταγματικές διατάξεις, αλλά και διεθνή κείμενα, όπως η ΕΣΔΑ, ατομικά δικαιώματα (πρβλ. ΣΕ 3345/2002 7μ). Και τούτο διότι τυχόν αδυναμία επιβολής της μιας από τις δύο διοικητικές κυρώσεις κατ’ εφαρμογή της αρχής non bis in idem, εφόσον έχει ήδη επιβληθεί και οριστικοποιηθεί η μια από αυτές θα καθιστούσε ανενεργή την υποχρέωση που έχουν από το Σύνταγμα διαφορετικά κρατικά όργανα να προστατεύουν τους θιγομένους στα ατομικά τους δικαιώματα. Διάφορο δε είναι το ζήτημα, αν λόγω του ύψους των επαπειλουμένων κυρώσεων τυχόν σωρευτική επιβολή τους παρίσταται υπέρμετρα επαχθής για τον παραβάτη, το οποίο θα κριθεί στα πλαίσια της αρχής της αναλογικότητος. Αν και κατά την γνώμη του Συμβούλου Δ. Κυριλλόπουλου, δεν είναι επιτρεπτή ως αντικείμενη στην αρχή non bis in idem, η επιβολή περισσότερων διοικητικών κυρώσεων από διαφορετικές διοικητικές αρχές για την αυτή παράβαση. Συντρέχει δε ταυτότητα παραβάσεως κατά την έννοια του άρθρου 4 του 7ου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ, όταν βάση για την επιβολή των διαφόρων κυρώσεων αποτελούν τα αυτά, κατά τα ουσιώδη στοιχεία τους, πραγματικά περιστατικά, τα οποία παρουσιάζουν ενότητα τόπου και χρόνου και στα οποία εμπλέκεται το ίδιο υπαίτιο πρόσωπο, ανεξαρτήτως, αφενός μεν του νομικού χαρακτηρισμού που τους δίδεται από τις οικείες διατάξεις, αφετέρου δε του αν με τις εν λόγω διατάξεις προστατεύονται διαφορετικά έννομα αγαθά ή συμφέροντα. Τούτο δε διότι, σε αντίθετη περίπτωση, η απαγόρευση που θεσπίζεται από την ανωτέρω αρχή δεν θα ηδύνατο, εν τοις πράγμασι, να τύχει εφαρμογής, καθόσον, κατά κανόνα, οι διοικητικές αρχές που επιλαμβάνονται μιας υπόθεσης, εφαρμόζουν διαφορετικές, μη ενταγμένες σε ενιαίο πλαίσιο, νομοθεσίες, εκάστη εκ των οποίων προστατεύει διαφορετικά έννομα αγαθά ή συμφέροντα.

Απόρριψη ως αβασίμου του λόγου περί παραβίασης της αρχής ne bis in idem: οι κυρώσεις του ΕΣΡ και της ΑΔΑΕ επιβλήθηκαν για την αποτροπή προσβολής διαφορετικών εννόμων αγαθών

12. Επειδή, με την κρινόμενη αίτηση προβάλλεται ότι η προσβαλλόμενη πράξη είναι ακυρωτέα για παράβαση της αρχής «non bis in idem», διότι για την ίδια αιτία («χρήση πληροφοριών που έχουν συλλεχθεί με αθέμιτα μέσα») έχουν ήδη επιβληθεί εις βάρος της αιτούσης διοικητικές κυρώσεις από το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης, κατ’ επίκληση της διατάξεως του άρθρου 8 παρ. 1 του π.δ/τος 77/2003. Πράγματι, από την από 8.6.2006 κλήση σε ακρόαση της αιτούσης ενώπιον της Α.Δ.Α.Ε. προκύπτει ότι το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης (Ε.Σ.Ρ.) είχε επιβάλει στην αιτούσα, με τις υπ’ αριθμ. 227 και 228/8.5.2006 αποφάσεις του, πρόστιμα (80.000 ευρώ για την εκπομπή της 26.2.2006 και 100.000 ευρώ για την εκπομπή της 19.2.2006) για παράβαση των κανόνων της δημοσιογραφικής δεοντολογίας σε σχέση με τα πραγματικά περιστατικά, για τα οποία επιβλήθηκε και η επίδικη κύρωση. Κατά των πράξεων αυτών του Ε.Σ.Ρ. η αιτούσα είχε ασκήσει αιτήσεις ακυρώσεως που απερρίφθησαν με τις υπ’ αριθμ. 996-7/2014 αποφάσεις του Δ΄ Τμήματος του Δικαστηρίου και, επομένως, οι κυρώσεις αυτές του Ε.Σ.Ρ έχουν οριστικοποιηθεί. Με τα δεδομένα αυτά ότι δηλαδή οι ως άνω πράξεις επιβολής προστίμων του Ε.Σ.Ρ. έχουν εκδοθεί προ της εκδόσεως της προσβαλλομένης με την κρινόμενη αίτηση πράξεως της Αρχής Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών που έλαβε χώρα στις 10-10-2007 και ότι λόγω του μεγίστου ύψους της κυρώσεως που μπορεί να επιβληθεί για τις παραβιάσεις της τηλεοπτικής νομοθεσίας και της νομοθεσίας περί προστασίας του απορρήτου των επικοινωνιών που ανέρχεται σε 1.500.000 ευρώ (άρθρο 4 παρ. 1 του ν. 2328/1995 (Α΄159), όπως αντικαταστάθηκε από το άρθρο 16 παρ. 1 του ν. 2644/1998 (Α΄ 233) για τις κυρώσεις που μπορεί να επιβάλλει το Ε.Σ.Ρ. και άρθρο 11 τουν. 3115/2003 για τις κυρώσεις που μπορεί να επιβάλλει η Αρχή Διασφαλίσεως του Απορρήτου των Επικοινωνιών αντιστοίχως) υπάρχει στη συγκεκριμένη περίπτωση έδαφος εφαρμογής της αρχής ne bis in idem, διότι οι ανωτέρω κυρώσεις λόγω κυρίως του ύψους τους εμπίπτουν στην έννοια των ποινικών κυρώσεων του άρθρου 4 παρ. 1 του 7ου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ.Δ.Α. Περαιτέρω, όμως, εν όψει του ότι οι κυρώσεις αυτές επιβάλλονται για την αποτροπή προσβολής διαφορετικών εννόμων αγαθών και, συγκεκριμένα στην μεν περίπτωση των προστίμων που επέβαλε το Ε.Σ.Ρ. στην προστασία της κατοχυρωμένης από τα άρθρα 2 παρ. 1, 5 παρ. 1 και 9 παρ. 1 του Συντάγματος προσωπικότητας και της ιδιωτικής ζωής των προσώπων, τα οποία αφορά η δημοσιογραφική έρευνα (ΣΕ 996-7/2014), ενώ, στην περίπτωση του επιδίκου προστίμου στην προστασία του απορρήτου της επικοινωνίας που κατοχυρώνεται, ειδικώς, όπως αναφέρθηκε σε προηγούμενη σκέψη, στο άρθρο 19 του Συντάγματος, η ανωτέρω αρχή δεν παρεμποδίζει την δυνατότητα σωρευτικής επιβολής των σχετικών διοικητικών κυρώσεων, όπως έγινε δεκτό στην προηγούμενη σκέψη. Συνεπώς, ο σχετικός λόγος περί παραβιάσεως της αρχής ne bis in idem, ως εκ του ότι καθ’ όν χρόνο εκκρεμούσε η υπόθεση ενώπιον της Αρχής Διασφαλίσεως του Απορρήτου των Επικοινωνιών η αιτούσα είχε ήδη υποστεί την κύρωση από το Ε.Σ.Ρ. για τα ίδια πραγματικά περιστατικά της υποκλοπής και της δημοσιοποιήσεως του περιεχομένου των τηλεφωνικών επικοινωνιών είναι απορριπτέος ως αβάσιμος. Αν και κατά την μειοψηφούσα γνώμη, ο ανωτέρω λόγος ακυρώσεως πρέπει να γίνει δεκτός και να ακυρωθεί η προσβαλλόμενη απόφαση της ΑΔΑΕ.

Απόρριψη ως αβασίμου του λόγου ακύρωσης περί εσφαλμένης επίκλησης του άρθρου 370 Α ΠΚ: η μνεία της διάταξης δεν έχει την έννοια της ευθείας εφαρμογής του από την ΑΔΑΕ

13. Επειδή, προβάλλεται, περαιτέρω, ότι παρανόμως η προσβαλλόμενη απόφαση επικαλείται ως νομική βάση για την επιβολή της κυρώσεως την διάταξη του άρθρου 370 Α του Ποινικού Κώδικα περί παραβιάσεως του απορρήτου της τηλεφωνικής επικοινωνίας και της προφορικής συνομιλίας, υπό την έννοια ότι αφενός μεν αρμόδια για την διαπίστωση τυχόν παραβάσεως της διατάξεως αυτής είναι κατά τα άρθρα 8 παρ. 1 και 96 παρ. 1 του Συντάγματος τα ποινικά δικαστήρια και αφετέρου διότι δεν συνέτρεχε στην προκειμένη περίπτωση το στοιχείο της γνώσεως εκ μέρους της αιτούσης ότι χρησιμοποίησε μέσο κτηθέν κατά παράβαση των διατάξεων περί προστασίας του απορρήτου. Ο λόγος αυτός πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος, διότι εν προκειμένω η μνεία από την προσβαλλόμενη απόφαση της διατάξεως του άρθρου 370 Α του Ποινικού Κώδικα δεν έχει την έννοια της ευθείας εφαρμογής του από την ΑΔΑΕ, αλλά της αποδόσεως ιδιαίτερης σημασίας στο γεγονός ότι η χρήση από τον σταθμό της αιτούσης μέσων κτηθέντων κατά παράβαση διατάξεων που προστατεύουν το απόρρητο της επικοινωνίας, για το οποίο υπάρχει κυρωτική αρμοδιότητα της εν λόγω Αρχής, συνιστά συμπεριφορά που αποδοκιμάζεται και από τον Ποινικό Κώδικα.

14. Επειδή, μη προβαλλομένου άλλου λόγου ακυρώσεως η αίτηση είναι απορριπτέα στο σύνολό της.

        Υποσημειώσεις   [1] ΔΕΕ της 27.9.2017, C-73/16, Peter Pušká, EU:C:2017:725. [2] J. Krommendijk, “Open Sesame!”: Improving Access to the ECJ by Requiring National Courts to Reason their Refusals to Refer, EL Rev April, 1/2017. Ε. Πρεβεδούρου, Επέμβαση του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου στον διάλογο μεταξύ εθνικού δικαστή και Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΔΔΑ της 8ης Απριλίου 2014, 17120/09, Dhabi κατά Ιταλίας, ΔιΔικ 2/2015, σ. 161.

[3] Bλ. και www.prevedourou.gr, Noμολογιακές εξελίξεις ως προς την ευθύνη των κρατών μελών λόγω των δικαστικών αποφάσεων (ΔΕΕ της 15.9.2015, C-160/14, Ferreira da Silva e Brito).

[4] CE 2 mars 2010, Fédération francaise d’athletisme, n° 324439, AJDA 2010, σ. 664, chron. S.-J. Lieber/D. Botteghi·Droit ad- ministratif 2010 comm. 82, note F. Melleray.

[5] CE 21 juin 2013, M.A., n° 345500, AJDA 38/2013, σ. 2209, note L. Seurot.      

Ειδική βιβλιογραφία. L. Ambrosio/D. Vozza, Chronique Jurisprudences nationales intéressant le droit de l'Union européenne – Le “dialogue des juges” à l’épreuve du ne bis in idem: quelques réflexions à partir de l’expérience italienne, RTD 2015, σ. 235· Ch. Arnaud, Le cumul des poursuites et des sanctions : divergences constitutionnelle et européennes, RFDA 2015, σ. 1019· C. Yannakopoulos, Chronique Jurisprudences nationales intéressant le droit de l'Union européenne - Un «dialogue vivant» des juges hante le droit européen !, RTD 2017, σ. 107· Κ. Γιαννακόπουλος, Μεταξύ «Simmenthal II» και «Βαλλιανάτος κ.ά.κ. Ελλάδας»: ο δικαστικός έλεγχος της συνταγματικότητας των Νόμων στις συμπληγάδες των δύο Ευρωπαϊκών Δικαστηρίων, εις Το Δικαστήριο της ΕΕ. Εγγυητής της εύρυθμης λειουργίας της Ενωσης και των δικαιωμάτων των πολιτών, 2016, σ. 85· I. Δημητρακόπουλος, Η επιρροή της ποινικής δίκης στη διοικητική διαδικασία και δίκη για φορολογικές παραβάσεις, υπό το φως των θεμελιωδών δικαιωμάτων, στην πρόσφατη νομολογία του ΣτΕ και του ΕΔΔΑ (ΣτΕ 1992-1993/2016, ΕΔΔΑ 15.11.2016 Α και Β κατά Νορβηγίας),www.humanrightscaselaw.gr/uploads/4/8/0/3/48039377/ne_bis_in_idem_speech_2016.pdf· E. Πρεβεδούρου, H εφαρμογή της αρχής ne bis in idem στην περίπτωση σωρευτικής επιβολής διοικητικών κυρώσεων - Με αφορμή   την απόφαση ΣτΕ 1091/2015, ΘΠΔΔ 6/2015, σ. 524 και www.constitutionalism.gr

 

On 28/01/2018   /   Διοικητικό Δίκαιο ΠΜΣ Β΄ Ετος, Εξελίξεις, Μαθήματα 2017-2018, Νομολογία, Υποστήριξη Διδασκαλίας   /   Comments Off on Σωρευτική επιβολή διοικητικών κυρώσεων – μη εφαρμογή της αρχής ne bis in idem – αρχή της αναλογικότητας – διάλογος ΣτΕ-ΔΕΕ και ΕΔΔΑ: ΣτΕ 3473/2017